دلاری که بازار انرژی را منحرف می کند!

اخبار پولی مالی- در شش یادداشت پیشین، از ضرورت تغییر حکمرانی انرژی، نقد یارانه پنهان، گذار از بحران برق، فرصت‌های ژئوپلیتیک، بازده اقتصادی و نقش نهاد تنظیم‌گر مستقل گفتیم. اکنون در هفتمین و آخرین یادداشت از مجموعه تخصصی انرژی، به سراغ تلخ‌ترین و پنهان‌ترین لایه این بحران می‌رویم: رانت و قاچاق سازمان‌یافته‌ای که سالانه ده‌ها میلیارد دلار از سرمایه ملی را هدر می‌دهد و شکاف طبقاتی را عمیق‌تر می‌کند.

-قوانین برنامه توسعه؛ از آرمان تا واقعیت

ایران از سال ۱۳۶۸ تاکنون، هفت برنامه توسعه پنج‌ساله را پشت سر گذاشته است. در تمام این برنامه‌ها، موادی برای اصلاح یارانه انرژی، هدفمندسازی subsidies و مبارزه با قاچاق سوخت گنجانده شده است. اما آنچه در عمل رخ داده، فاصله ای عمیق است میان «آنچه بر روی کاغذ نوشته شده» و «آنچه در عمل اتفاق افتاده».

در برنامه اول تا سوم (۱۳۶۸ تا ۱۳۸۳)، اصلاح یارانه‌ها به صورت عمده به صورت نظری باقی ماند و ساختار یارانه‌های پنهان انرژی به قوت خود باقی بود. در برنامه چهارم (۱۳۸۴ تا ۱۳۸۸)، مفهوم «هدفمندسازی یارانه‌ها» برای اولین بار به طور جدی مطرح شد، اما اجرای آن به سال‌های بعد موکول گردید تا این که قانون هدفمندسازی یارانه‌هان در سال ۱۳۸۸ تصویب و از سال بعدبه مورد اجرا گذاشته شد، اما افزایش قیمت حامل‌های انرژی در آن زمان، به دلیل نبود زیرساخت‌های جبرانی مناسب و شوک‌های تورمی بعدی، نتوانست به اهداف خود برسد.

در برنامه پنجم و ششم توسعه نیز  تأکید بر ادامه هدفمندسازی و توسعه نظام تأمین اجتماعی دیده می شود، اما در عمل بخش اعظم درآمدهای حاصل از افزایش قیمت انرژی صرف هزینه‌های جاری دولت شد، نه سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها و نه جبران مؤثر معیشت مردم.

در برنامه هفتم پیشرفت (۱۴۰۲-۱۴۰۶)، موادی مانند بند «ب» ماده ۴۳ برای قیمت‌گذاری انرژی بر اساس نرخ تمام‌شده تولید و اشاره به «مالیات سبز» و «بازار کربن» گنجانده شده است. اما تجربه سه سال گذشته (۱۴۰۳، ۱۴۰۴ و ۱۴۰۵) نشان می‌دهد که بودجه‌های سالانه نتوانسته‌اند این مواد را به طور کامل پوشش دهند. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به «شفافیت محدود در تخصیص منابع» و «حذف منابع مالی مرتبط با برنامه هفتم از درآمدهای حاصل از اصلاح یارانه‌ها» به عنوان نقاط ضعف بودجه اشاره کرده است.

-قوانین بودجه سه سال گذشته؛ وعده‌ها و واقعیت‌ها

در لایحه بودجه ۱۴۰۳، وعده‌هایی برای هدفمندسازی یارانه‌ها و مبارزه با قاچاق داده شد. در بودجه ۱۴۰۴، بحث «تک‌نرخی کردن ارز» و «انتقال یارانه از ابتدا به انتهای زنجیره» مطرح گردید. در بودجه ۱۴۰۵ نیز وعده «صرف ۱۰۰ درصدی درآمد اصلاح قیمت برای معیشت مردم» داده شد.

اما آنچه در عمل رخ داده همچنان فاصله نجومی میان وعده و عمل است. در دی‌ماه ۱۴۰۴، رئیس‌جمهور به مجلس گفت که دولت حدود ۶ میلیارد دلار صرف واردات بنزین کرده است. دیوان محاسبات کشور این رقم را به چالش کشید و مستندات خود را ارائه داد که نشان می‌داد رقم واقعی واردات بنزین حدود ۱.۸ میلیارد دلار تا پایان آذر بوده است. اختلاف فاحش میان آمار دولت و دستگاه نظارتی، نمونه‌ای از همان «نبود شفافیت» است که در سراسر زنجیره انرژی جریان دارد. دیوان محاسبات هشدار داد که استفاده از آمارهای نادرست یا تأیید نشده در سیاست‌گذاری می‌تواند تصمیمات نادرستی ایجاد کند.

-چرا اصلاحات بخش انرژی موفق نبوده است؟

تحلیل‌گران مرکز مطالعات «آینده» (Future Center) در گزارشی در فوریه ۲۰۲۶ به پنج دلیل اصلی برای توقف مکرر اصلاح یارانه انرژی در ایران اشاره کرده‌اند.

دلیل اول، ساختار قیمت‌گذاری دستوری است. یارانه انرژی در ایران نه یک «کمک» موقت، که یک «واقعیت ساختاری» است که سیستم توزیع بر اساس آن طراحی شده است. حذف آن کل معادلات اقتصادی موجود را بر هم می‌زند.

دلیل دوم، ترس از واکنش اجتماعی است. مقامات ایرانی هزینه اقتصادی یارانه‌ها را درک می‌کنند، اما می‌دانند که تغییر قیمت می‌تواند باتوجه به فشار های موجود واکنش های حضونت آمیز ایجاد کند. هنوز خاطره اعتراضات آبان ۱۳۹۸ پس از افزایش قیمت بنزین، در تمام تصمیم‌گیری‌های بعدی اثرگذار است.

دلیل سوم، اثر دومینویی افزایش قیمت است. افزایش قیمت بنزین، هزینه حمل‌ونقل را بالا می‌برد و سپس قیمت مواد غذایی را افزایش می‌دهد. افزایش قیمت حامل‌های انرژی، هزینه تولید و خدمات را بالا می‌برد. در اقتصادی که تورم مزمن دارد و دستمزدها به موقع افزایش نمی‌یابد، هر افزایش قیمتی مانند «اولین جرقه» برای شروع یک آتش‌سوزی است.

دلیل چهارم، بی‌اثر شدن جبران نقدی در تورم است. دولت وعده می‌دهد افزایش قیمت را با پرداخت نقدی جبران کند. اما در شرایط تورم مزمن، ارزش واقعی این پرداخت‌ها به سرعت کاهش می‌یابد و مردم حس می‌کنند که فریب خورده‌اند.

دلیل پنجم، نفوذ شبکه‌های رانت و فساد است. فاصله میان قیمت داخلی و قیمت منطقه‌ای یک فرصت سودآوری عظیم ایجاد کرده است. افرادی که به شبکه توزیع، قراردادها، تخصیص سوخت و مسیرهای مرزی دسترسی دارند، از این فاصله سود می‌برند. برخی از این فعالیت‌ها رسمی و برخی غیررسمی هستند و در عمل، این دو با هم ترکیب می‌شوند.

-حلقه گم‌شده تحلیل؛ جهش ارزی پس از هر اصلاح قیمت

نکته‌ای که کمتر به آن پرداخته شده، اما شاید مهم‌ترین عامل بی‌ثباتی اصلاحات انرژی باشد، واکنش بازار ارز به هرگونه تغییر در قیمت حامل‌های انرژی است. تجربه تاریخی نشان داده است: هر بار که دولت ایران گامی برای اصلاح قیمت انرژی برداشته، چه افزایش قیمت بنزین در آبان ۱۳۹۸، چه اصلاح نرخ خوراک پتروشیمی‌ها و چه حذف تدریجی ارز ترجیحی،  بلافاصله جهش قیمتی دلار و سایر ارزهای خارجی رخ داده است.

این جهش ارزی تصادفی نیست. ساختار اقتصادی ایران به گونه‌ای طراحی شده (یا خود را طراحی کرده) که شکاف میان قیمت داخلی و خارجی حفظ شود. هر زمان که دولت تلاش می‌کند این شکاف را کاهش دهد با افزایش قیمت انرژی یا حذف ارز ترجیحی،  بازار ارز با افزایش تقاضا واکنش نشان می‌دهد و فاصله قیمتی را دوباره برقرار می‌کند. به عبارت دیگر به نظر می رسد در مواردی کاهش قدرت پول ملی و جهش ارزی، یک مکانیسم خودکار برای حفظ رانت و قاچاق است.

چرا این اتفاق می‌افتد؟ دو مکانیسم دراین میان در حال فعالیت بوده اند. مکانیسم اول، انتظارات تورمی است. فعالان اقتصادی می‌دانند که افزایش قیمت انرژی، هزینه تولید و حمل‌ونقل را بالا می‌برد و در نهایت به افزایش عمومی قیمت‌ها منجر می‌شود از این رو برای حفظ ارزش دارایی‌های خود به سمت خرید ارزهای خارجی روی می‌آورند و تقاضای ارز را افزایش می‌دهند. مکانیسم دوم، فرصت‌های آربیتراژ است. وقتی قیمت دلار در بازار آزاد جهشی رشد می کند، شکاف میان نرخ رسمی و نرخ بازار افزون می‌شود. این شکاف، فرصتی طلایی برای کسانی پدید می آورد  که به ارز ارزان‌تر (مثلاً برای واردات کالاهای اساسی) دسترسی دارند. آنها می‌توانند ارز را با نرخ رسمی دریافت کرده و کالا را یا وارد نکنند یا کمتر وارد کنند یادیرتر  وارد کنند و بههمین دلیل اینامکان رادارند تا ارز را در بازار آزاد بفروشند و سود کلان ببرند. این همان رانت ارزی است که در رسوایی‌هایی مانند پرونده «چای دبش» خود را نشان داد.

رئیس‌جمهور در دی‌ماه ۱۴۰۴ در این باره گفت: «هر کسی که دلار ۲۸,۵۰۰ تومانی دریافت کرد، آن را جیب زد. ما دیگر آن را نمی‌دهیم. پزشکیان همچنین تأکید کرد که نظام چندنرخی ارز، «زمینه‌ساز رانت، فساد و خروج سرمایه» شده است. عادلی، رئیس اسبق بانک مرکزی نیز در یادداشتی در نشریه دنیای اقتصاد در اینباره متذکر شده است که: «شکاف میان نرخ ارز یارانه‌ای و بازار آزاد، باعث ایجاد ناهنجاری‌های شدید، بی‌ثباتی و رانت‌های ناعادلانه می‌شود».

جالب اینکه این مکانیسم معیوب علی رغم همه آگاهی ها وتلاش دولت و دیگرنهاد های مسئول همچنان پابرجا و فعال است. برخی گزارش‌ها نشان می‌دهد که از سال ۲۰۱۸ تاکنون، بیش نزدیک به 116 میلیارد دلار  از درآمدهای صادراتی غیرنفتی به کشور بازنگشته است. تصور قوی این است که این منابع در ازای یارانه‌های عظیم دولتی (به ویژه در انرژی، آب و نیروی کار ارزان) به دست آمده و تبدیل به ارز شده‌اند، اما هرگز به چرخه رسمی اقتصاد بازنگشته‌اند. این یعنی «صادرات یارانه‌های مردم ایران» به نفع اقلیتی محدود.

در نتیجه، هر اصلاح قیمتی در بخش انرژی که بدون ایجاد شفافیت کامل و حذف شکاف ارزی انجام شود نه تنها رانت را از بین نمی‌برد بلکه زمینه را برای گسترش آن فراهم می‌کند. ارز و انرژی دو روی یک سکه هستند. همان گونه که در یادداشت ششم تأکید کردیم،برا یسروسامان دادن به بخش انرژی گشوروخروج از بحران، نهاد تنظیم‌گر مستقل انرژی باید اختیار هماهنگی با سیاست‌های ارزی کشور را نیز دارا باشد.

-رانت انرژی؛ شکلی از بازتوزیع معکوس ثروت

رانت انرژی در ایران فقط به یارانه همگانی ناعادلانه محدود نمی‌شود. سه لایه دیگر از رانت، عمیق‌تر و مخرب‌تر از یارانه عمومی عمل می‌کنند.

لایه اول، رانت همگانی ناعادلانه است. طبق گزارش‌های رسمی، دهک‌های بالای درآمدی ایران چندین برابر دهک‌های پایین انرژی مصرف می‌کنند، اما یارانه به طور یکسان به همه تعلق می‌گیرد. رئیس‌جمهور در دی‌ماه ۱۴۰۴ در مجلس تأکید کرد که «مصرف بالاتر انرژی، مقدار بیشتری از یارانه دولتی را به خانوارهای ثروتمندتر منتقل می‌کند» و سیستم فعلی را «ناعادلانه و ناپایدار» خواند.  این یعنی عملاً دهک بالا سهم بیشتری از یارانه می‌برد. این یک بازتوزیع معکوس ثروت است.

لایه دوم، رانت نهادی است. طیف گسترده‌ای از گروه‌های شغلی و نهادی از نمایندگان مجلس و کارکنان وزارت نفت و نیرو گرفته تا نیروهای مسلح و برخی صندوق‌های بازنشستگی از تعرفه‌های ویژه، سقف مصرف اضافی و سهمیه‌های رفاهی خارج از ضوابط عمومی برخوردارند. این امتیازات که اغلب از طریق شرکت‌های تابعه یا مصوبات داخلی تأمین می‌شود، در عمل به معنای انتقال بخش قابل توجهی از سرمایه ملی به قشر خاصی از جامعه و درمقابل محرومیت بخش بزرگی از مردم است که طبق قانون اساسی حق استفاده برابر از منابع را دارند.

لایه سوم، رانت صنعتی است. با توجیحات گوناگوناز جمله تحریم و  … برخی صنایع  مثل پتروشیمی، فولاد، سیمان و …  خوراک گاز و برق خود را با نرخ‌های بسیار پایین‌تر از نرخ تمام‌شده دریافت می‌کنند. در بسیاری از موارد  این صنایع نه تنها تعهدی به افزایش بهره‌وری از خود نشان نمی دهند ، بلکه با اتکا به همین خوراک ارزان رقبای کوچک‌تر را از صحنه خارج کرده و بازار ارز را متلاطم می کنند و نتیجه این که صنعت ایران نه رقابتی، بلکه رانتی باقی می‌ماند.

-قاچاق سازمان‌یافته سوخت؛ یک دولت موازی

قاچاق سوخت در ایران به یک تجارت سازمان‌یافته و میلیارد دلاری تبدیل شده است. بر اساس برآوردهای غیررسمی (و بعضاً تأییدشده توسط مقامات)، روزانه بین ۲۰ تا ۵۰ میلیون لیتر بنزین و گازوئیل به صورت غیرقانونی از کشور خارج می‌شود. هزینه سالانه این قاچاق به اقتصاد ایران حدود ۹ میلیارد دلار برآورد می‌شود. این رقم به تنهایی می‌توانست بودجه بازسازی بسیاری از زیرساخت‌های انرژی را تأمین کند.

با توجه به اعداد بزرگی که در این بخش رد و بدل می شوند، ابزارها و روش‌های قاچاق نیز متنوع و پیچیده شده است. در مرزهای آبی برای قاچاق از «نفتکش های ناشناس استفاده می شود. در مرزهای خشکی نیز مسیرهای غیررسمی متعددی در مرز عراق، پاکستان، افغانستان و ترکیه برای قاچاق سوخت وجود دارد.

-عدم‌النفع مردم؛ هزینه‌ای که هر روز پرداخت می‌شود

ادامه رانت و قاچاق انرژی، هزینه‌های سنگینی بر مردم ایران تحمیل کرده و می کند که کمتر به آنها پرداخته شده است. برآورد می‌شود در صورت حذف رانت و قاچاق و بازگرداندن منابع حاصله به اقتصاد رسمی، هر خانوار ایرانی سالانه حدود ۱۰ تا ۱۵ میلیون تومان سود مستقیم (به صورت کاهش هزینه‌های عمومی، بهبود خدمات، و توزیع عادلانه‌تر یارانه) دریافت می‌کرد.

اما عدم‌النفع واقعی فراتر از اعداد است. آلودگی ناشی از مصرف بی‌رویه سوخت و نشت‌های ناشی از قاچاق  هزینه‌های سنگین درمان بیماری‌های ناشی از آلودگی هوا که که به صورت عمده از مصرف بی‌رویه سوخت های فسیلی ناشی می‌شود، فرسودگی جاده‌ها و خودروها ناشی از حمل تانکرهای سوخت قاچاق و در نهایت تضعیف اعتماد عمومی و گسترش اقتصاد زیرزمینی از مهمترین ضرر و زیان های مردم ایران در این حوزه به شمار می رود.

و در نهایت این که قوانین برنامه توسعه و بودجه‌های سالانه، هر یک به نوبه خود، وعده پایان دادن به رانت و قاچاق انرژی را داده‌اند. اما هر بار، ترس از واکنش اجتماعی، نبود شفافیت، نفوذ شبکه‌های رانت، جهش ارزی پس از هر اصلاح، و بی‌اعتمادی به جبران مؤثر، این اصلاحات را ناقص، کند یا معکوس کرده است. خاطره تلخ آبان ۱۳۹۸ و اعتراضات پس از آن، بر تمام تصمیمات قیمت‌گذاری سایه افکنده است.

هر بار که دولت گامی برای اصلاح قیمت انرژی برداشته دلار جهش کرده و شکاف قیمتی حفظ شده است. این یک همبستگی تصادفی نیست، بلکه به نظر می رسد یک مکانیسم سیستماتیک برای استمرار رانت و قاچاق است و تا زمانی که نظام ارزی شفاف و تک‌نرخی نباشد، هر اصلاح قیمت انرژی محکوم به شکست است.

نتیجه این شکست‌های مکرر، هدررفت سالانه ده‌ها میلیارد دلار سرمایه ملی، تثبیت شکاف طبقاتی، آلودگی محیط زیست و تضعیف اعتماد عمومی بوده است. بازسازی پس از جنگ، آخرین فرصت برای شکستن این چرخه معیوب است. شفافیت، ردیابی هوشمند، حذف امتیازات فراقانونی، تک‌نرخی کردن ارز، برخورد قاطع با فساد سیستمی و در نهایت ایجاد نهاد تنظیم‌گر مستقل انرژی نسخه نجات‌بخشی است که اگر اجرا نشود، همان بحران‌های پیش از جنگ با لباس جدید بازخواهند گشت و مردم دوباره هزینه آن را خواهند پرداخت.

انرژی یک سرمایه ملی است نه اهرم رانت برای گروه خاص نه کالای رایگان برای قاچاقچیان. برای تحقق عملی این شعار حذف رانت و قاچاق، شفافیت کامل در تمام زنجیره و هماهنگی سیاست‌های ارزی و انرژی الزامی به نظر می رسد./اخبار پولی مالی